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环境服务机构侵权责任探讨 ———基于 《环境保护法》第65条的分析

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发表时间:2017-12-13 14:27

黄 萍*


摘要:随着环境服务业的快速发展,一些环境服务机构成了排污企业违法排污的帮 凶,环境服务机构在环境服务活动中的责任急需规范。《环境保护法》第65条为环境 服务机构在环境服务活动中造成环境污染和生态损害承担何种责任提供了法律依据, 但该规定过于笼统,导致法律适用困难。环境服务类型多样,服务内容和性质有别, 应区分环境服务类型,确定不同的侵权责任规则。

关键词:环境服务机构;归责原则;构成要件;责任承担


近年来,随着环境服务业的快速发展,一些环境服务机构成为排污企业违法排污的帮凶, 与排污单位恶意串通提供虚假环评材料、伪造或者篡改监测数据等违法行为屡见不鲜。环境服 务机构协助相关单位逃避环境监管更具隐蔽性,社会影响也更恶劣。因此,为规范环境服务机 构行为,培育健康良好的环境服务市场,对环境污染负有责任的环境服务机构追究相关责任非 常必要和迫切。修订后的 《环境保护法》第65条规定:“环境影响评价机构、环境监测机构以 及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对 造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成 环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”该规定为环境服务机构应承担何种法律责 任提供了法律依据,但该条规定过于简单化,确定责任时没有区分各类环境服务的性质及其在 环境污染和生态损害中的作用,实践中污染企业和环境服务机构互相推卸责任的现象时有发 生,从而导致法律适用困难,环境服务机构侵权责任尚需进一步探讨。

一、环境服务与环境服务机构的界定

2000年国家环保总局印发的 《全国环境保护相关产业状况公报》首次将环境服务界定为 与环境相关的服务贸易活动,具体分为环境技术服务、环境咨询服务、污染治理设施运营管理、废旧资源回收处置、环境贸易与金融服务、环境功能及其它服务六类。基于本文讨论的主 题,本文所探讨的环境服务主要指环境影响评价服务、环境监测服务和环境污染治理设施运营 服务。

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估, 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。 〔1〕 环境影响评 价包括规划项目的环境影响评价和建设项目的环境影响评价。环境影响评价服务是指社会化环 境服务机构接受政府或污染企业的委托对规划项目或建设项目进行环境影响评价的服务。环境 监测是由环境监测机构按照规定程序和有关法规的要求,对代表环境质量及发展趋势的各种环 境要素进行技术性监视、测试和解释,对环境行为符合法规情况进行监督、控制和评价的活 动。依据检测对象的不同,环境监测分为污染源监测和环境质量检测。环境监测服务是指具有 相应资质和能力的社会环境监测机构,按照规定程序和有关法律法规规定接受有关部门、企业 事业单位的委托提供环境监测的服务。环境污染治理设施运营服务是指专门从事污染物处理、 处置的社会化有偿服务活动,或者根据双方签订的合同承担他人环境污染治理设施运营管理的 有偿服务活动。我国的环境污染治理设施运营服务主要包括:生活污水、工业废水、除尘脱 硫、工业废气、工业固体废物、危险废物、生活垃圾等环境污染治理设施的运营管理。2014 年国务院办公厅发布 《关于推行环境污染第三方治理的意见》,要求以市场化、专业化、产业 化为导向,健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场,吸引和扩大社会资本投 入,推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制,不断提升我国污染治理水平,环境污染 治理设施运营社会化逐渐发展起来。通过环境污染治理设施社会化运营服务,原来由国家主导 或企业自行治理的环境污染治理模式转化为环境污染第三方治理模式,使环境污染治理走向专 业化、市场化、产业化。

环境服务模式有两种,一是 G-C模式,即政府与环境服务机构之间基于委托、采购等方 式形成的环境服务模式;一是C-C模式,即污染企业与环境服务机构之间基于委托、购买等 方式形成的环境服务模式。本文探讨的是C-C模式下的环境服务。

环境服务机构是依法经环境主管部门审核,获得相应环境服务资质,从事环境服务的社会 组织。 〔2〕 包括环境影响评价机构、环境监测机构、环境污染治理设施运营机构等。我国环境 服务机构有的是隶属于政府环境保护部门的环境服务机构,有的是社会化环境服务机构,本文 探讨的对象是社会化环境服务机构。

二、环境服务机构侵权责任的归责

环境服务机构侵权责任适用何种归责原则,理论上有不同观点,有的主张环境服务机构承 担过错责任,认为在环境服务活动中,污染企业仍应承担主体责任,环境服务机构只对其过错 承担环境责任。 〔3〕 有的针对某类环境服务机构的环境责任归责原则进行了探讨,如在讨论环 境污染第三方治理有关问题时,认为环境污染治理第三方应承担无过错责任。 〔4〕 从 《环境保护法》第65条规定看,环境服务机构承担环境侵权责任适用过错责任原则。笔者认为,应对 环境服务机构侵权责任归责问题进行类型化分析。

归责原则是确定侵权人承担侵权责任所依据的基本原则。理论上一般认为,归责原则由过 错责任和无过错责任构成。过错责任和无过错责任产生的理论基础不同。过错责任在于行为的 非难性,其基本思想是对不法行为的制裁。无过错责任,德国法称为危险责任,系以特定危险 的实现为归责理由,即持有或经营某特定具有危险的物品、设施或活动之人,于该物品、设施 或活动所具有危险的实现,致侵害他人权益时,应就所生损害负赔偿责任,赔偿义务人对该事 故的发生是否具有故意过失,在所不问。在无过错责任中,之所以不考虑责任人的过错,在于 以下原因:( 1)责任人制造了某种危险。 ( 2)责任人具有管控和避免危险造成损害的能力。 ( 3)责任人从危险活动中获得了利益,获得利益者承担责任符合公平、正义的法律价值。 ( 4) 受害人处于弱势地位,受害人对于责任人从事危险活动时是否有过错进行举证,存在知识、技 术、信息获得等方面的困难。( 5)责任人有分散损失、将损失成本外部化的能力。责任人能够 通过产品价格、责任保险等方式将损失分散给社会承担,从而使成本外部化,这样,责任人不 至于因承担无过错责任而遭受经济困难,影响其持续经营。因此,无过错责任的基本思想不在 于对不法行为的制裁,而在于 “不幸损害”的合理分配,乃基于分配正义的理念〔5〕,令责任 人承担侵权责任。多数国家建立了环境污染无过错责任。从各国法律规定看,环境污染责任的 责任人可能是持有或经营具有某种环境污染物或设施的人,也可能是从事环境污染活动的人。 前者如 《德国环境责任法》第1条规定,设备对环境造成影响而导致任何人身伤亡、健康受损 或财产损失,设备所有人应对受害人因之而生的损害负赔偿责任。 〔6〕 该法附录一所列举的设 备包括废物、废渣的处理设备。《德国水利法》第22条第2款规定,因制造、加工、储藏、堆 积、运送或毁弃物品,从其设备向水体排放物质,给他人造成损害的,设备运营人就所产生的 损害承担赔偿责任。 《加拿大环境保护法》第205条规定,在环境紧急事件之前所有或负责、 管理或控制物质的人承担环境损害责任。 《荷兰民法典》第176条和177条分别规定了垃圾场 经营者污染责任和采矿工作物经营者责任。后者如 《日本大气污染防治法》第25条第1款规 定,企业因伴随其活动向大气中排放 (包括飞散)有害于人体健康的物质,从而危害了人的生 命或健康时,与该排放有关的企业对由此引起的损害应承担责任。《日本水污染防治法》第19 条规定,伴随企业活动排放含有有害物质的废水或废液,或者向地下渗透而危害了人的生命或 身体时,与该排放或向地下渗透有关的企业者,应承担损害赔偿责任。1993年欧洲理事会签 署的 《环境危险活动造成损害的民事责任公约》第2条定义的污染活动不仅包括所有使用危险 物质的活动,而且包括生产或利用转基因生物或利用对人类或环境有危险的生物,以及处置或 储存废物的活动。第6条第1款规定:“危险活动的操作者……在其对危险活动实行控制的时 间和期间内,应对作为事故后果的、该危险活动所造成的损害,承担民事责任。” 〔7〕 我国法律 以侵权行为定义环境污染责任人,《侵权责任法》第65条规定,因污染环境造成损害的,污染 者承担侵权责任。至于责任人是危险物或危险设施的所有人或经营人,还是从事危险活动的 人,没有进一步在条文中释明。笔者认为,以侵权行为定责任,意味着无论是环境污染危险物 或危险设施的所有人或经营人,还是从事环境污染危险活动的人,只要实施了环境污染或破坏生态的行为造成损害,都应依法承担侵权责任。

如前文所述,环境服务形式是多样的,包括环境影响评价服务、环境监测服务、环境污染 治理设备运营服务等,环境污染治理设施运营服务又分为委托式环境污染治理设备运营服务和 托管式环境污染治理设备运营服务,各自在环境污染或生态破坏中所起的作用不同。在确定各 类环境服务机构侵权责任归责原则时,要具体分析它们在从事各类环境服务时是否具有以过错 责任或无过错责任追责的理由。

建设项目环境影响评价是建设项目建设前,对建设项目可能对环境造成的影响进行分析、 预测、评估的活动,是预防环境污染、生态破坏和控制新污染源的重要制度,是防治环境污染 或生态破坏的第一道关卡,因此,环境影响评价客观、真实、专业、公正至关重要。但是,环 境影响评价活动本身不是危险活动,环境影响评价机构既不直接生产、排放污染物或破坏生 态,也不持有产生污染物的设备,对其追责应在于其行为是否具有非难性,在环境服务中对造 成环境污染和生态破坏是否有过错,即适用过错责任归责原则。

环境监测是对环境行为是否符合法律法规情况进行监督、控制和评价等。环境监测的目的 是查出污染源,摸清污染物分布和变化的规律并对环境污染的趋势作出预测预报;通过对监测 数据的分析准确评价环境质量,提出控制环境污染的对策。环境监测是环境保护中的一个重要 环节,为环境保护提供可靠数据和决策依据,是环境管理的耳目, 〔8〕 因此,环境监测数据必 须准确、真实、客观、全面。与环境影响评价服务一样,环境监测服务活动并非污染环境和破 坏生态的危险活动,环境服务机构既不是污染物的制造者,也不是污染设备的持有者,对其追 责同样在于其行为的非难性,适用过错责任原则是合理的。

在委托式污染治理设施运营服务中,污染治理设施属于环境服务机构所有,环境服务机构 运行其设施对污染物进行处理,污染物经处理达到排放标准再进行排放。国务院办公厅发布的 《关于推行环境污染第三方治理意见》指出,在环境污染第三方治理模式中,排污企业承担污 染治理的主体责任,第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求,承担 约定的污染治理责任。对这一意见有不同的理解,有的主张在引入第三方治理的情况下,不意 味着治污责任的转移,排污企业仍需承担污染治理责任; 〔9〕 有的主张在环境污染第三方治理 中,环境服务机构是第三人,应依据 《侵权责任法》第28条之规定,由环境服务机构承担; 有的主张由排污者与治污者对外承担连带责任,对内双方均可以依据委托治理协议的规定,向 违反约定者追偿。 〔 10〕 笔者认为,应由环境服务机构承担环境侵权责任。首先,在这种法律关 系中,污染企业产生的污染物没有直接排放到环境中,而是进入到环境服务机构的污染治理设 施控制范围内,环境服务机构对污染物处理后再行排放进入环境,此时,污染企业只是污染物 事实上的生产者,而环境服务机构是污染物法律意义上的排放者。 “污染者付费,环境服务机 构治理”的模式改变了传统的 “污染者自行治理”模式。生产企业与环境服务机构通过环境服 务合同,将原本生产企业承担的治污义务转移给了环境服务机构,环境责任也由传统的 “谁生 产,谁负责”向 “谁治理,谁负责”转变。其次,环境服务机构不仅是污染治理设备的所有 者,某种程度上控制着污染物;而且是法律上的污染者和治理者,对其以无过错责任追责体现 了公平、正义、秩序等法律价值。前文提到的 《德国环境责任法》、《德国水利法》、《加拿大环境保护法》、《荷兰民法典》等都确立了设施所有者承担污染者责任的规则。欧盟理事会1991 年 《关于废弃物回填的理事会指令的议案》第14条也规定,垃圾场的经营者对产生于垃圾堆 放的所有损害和环境损害承担有关责任。 〔 11〕 再次,我国推行环境污染第三方治理的主要原因 是传统的 “谁生产,谁治理”的模式没有达到防治环境污染的目的,希望通过推行第三方专业 治理模式,提高环境污染治理的效果,减轻生产企业的负担,将精力投入到生产经营中。如果 生产企业付费购买了服务后,无论是否有过错,仍然要承担环境污染责任,无疑会打击生产企 业采取这种治污模式,不仅不利于环境污染第三方治理模式的推行,而且会导致环境污染治理 第三方懈怠履行义务和推卸责任。基于上述理由,笔者认为,委托式环境污染治理运营服务改 变了传统的污染治理模式,相应的规则也应随之改变,在这种污染治理模式中,环境服务机构 是法律上的、也是最终的事实上的排污者,应承担无过错责任。

在托管式污染治理设施运营服务中,污染治理设施属于排污企业所有,环境服务机构接受 委托负责对污染治理设施进行管理和运行,污染物的产生者和排放者都是生产企业,环境服务 机构只是治理设备的管理者,治污义务没有转移,仍由生产企业承担。因此,环境服务机构只 需对其管理中的过错承担责任,即适用过错责任原则。

三、环境服务机构承担侵权责任的构成要件

侵权责任构成要件是行为人承担侵权责任必须具备的条件。在适用过错责任原则的情况 下,环境服务机构承担责任需具备以下条件:

(一)环境服务机构实施了违法行为

《环境保护法》第65条规定,环境服务机构在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环 境污染和生态破坏负有责任的,应与污染者承担连带责任。如何认定环境服务机构的 “弄虚作 假”行为,最高人民法院 《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》 (以下 简称 《环境侵权责任纠纷司法解释》)第16条规定了四种应当认定为 “弄虚作假”行为。 〔 12〕 2016年1月1日实施的环保部 《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》第2条规定环境 监测数据弄虚作假行为,系指故意违反国家法律法规、规章等以及环境监测技术规范,篡改、 伪造或者指使篡改、伪造环境监测数据等行为。篡改监测数据,系指利用某种职务或者工作上 的便利条件,故意干预环境监测活动的正常开展,导致监测数据失真的行为; 〔 13〕 伪造监测数 据,系指没有实施实质性的环境监测活动,凭空编造虚假监测数据的行为〔14〕。涉嫌指使篡改、 伪造监测数据的行为包括:强令、授意有关人员篡改、伪造监测数据;将考核达标或者评比排 名情况列为下属监测机构、监测人员的工作考核要求,意图干预监测数据;监测机构工作人员 接受委托方人员授意篡改、伪造监测数据,等等。笔者认为,该规定将可以追责的环境服务机 构的行为限定为 “弄虚作假”过于狭窄,有些环境服务机构的行为并不能以弄虚作假认定,但 确实因其过失行为导致环境污染或生态破坏,如环境评价机构在进行环境影响调查、评估时,调查不充分、评估不全面、预测失误,导致建设项目开工后污染环境或破坏生态。建议适当扩 大环境服务机构违法行为范围。

(二)环境服务机构有过错

过错包括故意和过失,过失又有重大过失和一般过失之分。《环境侵权责任纠纷司法解释》 及 《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》将环境服务机构的违法行为限定为弄虚作假 行为,弄虚作假在主观即是故意,主观恶意大,理应对其行为造成的环境污染承担责任。与前 文笔者建议应扩大环境服务机构违法行为相呼应,应适当扩大环境服务机构过错范围,因重大 过失出具错误环境影响评价报告或因重大过失未运营或不正常运行环境监测设备或者防治污染 设施的,也应承担侵权责任。重大过失是一种严重的疏忽,即不明了所有的人都明了的事情, 构成重大过失。 〔 15〕 重大过失的情况下,行为人欠缺一般人具有的注意义务,自罗马法以来, 多数大陆法系国家的立法采用了 “重大过失等同故意”的规则,将重大过失与故意同等对 待。

(三)损害后果

传统侵权责任法下,污染环境造成损害,指私益损害,包括自然人的生命健康损害;自然 人的精神损害;自然人、法人、其他社会组织的财产损害。因污染环境或破坏生态造成的生态 环境损害不在侵权法救济的范围之内。但随着社会的发展及环境保护意识的提高,许多国家 (地区)建立了生态环境损害赔偿制度。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿 制度,逐步建立生态环境损害赔偿制度。生态环境损害赔偿制度建设已经提上议事日程,并且 已在部分省市进行试点。环境服务机构对因其过错造成的生态环境损害也应承担责任。

(四)损害后果与环境服务机构的违法行为之间具有因果关系

即环境服务机构的违法行为促成或直接造成环境污染和生态破坏。在适用无过错责任原则 的情况下,环境服务机构承担责任只需具备三个条件:侵害行为、损害后果以及环境服务机构 的侵害行为与损害后果之间有因果关系。

四、环境服务机构的责任承担

环境服务机构的侵权责任是环境服务机构在履行环境服务合同的过程中,因其原因造成环 境污染或生态损害,应承担的侵权责任。《环境保护法》第65条规定,因环境服务机构的过错 污染环境或破坏生态的,排污者或生态破坏者承担侵权责任,环境服务机构承担连带责任。笔 者认为,这一规定值得商榷。

在侵权法中,连带责任是指数个责任人中的每个人对受害人都应当承担全部责任,各连带 责任人内部有责任份额,承担了责任的责任人对内有权向其他责任人追偿其应承担的份额。连 带责任只适用于法律有规定的情形。在传统民法中,连带责任与共同侵权密不可分,若构成共 同侵权,则承担连带责任;若承担连带责任,则行为往往是共同侵权行为。但随着社会发展, 社会活动的日益复杂和多样,不断出现新的行为类型,连带责任的适用范围呈扩大之势。不仅 因共同侵权行为而承担连带责任,即使不构成共同侵权,法律也规定行为人应当承担连带责任。因此,连带责任已不能与共同侵权行为划等号,不构成共同侵权行为的,法律规定应当承 担连带责任的,也应当承担连带责任。

尽管如此,连带责任并非法律随意规定。连带责任的产生,或者基于数个行为人具有共同 过错,或者基于共同违法行为;或者基于对损害结果都负有全部责任;或者由于虽没有共同过 错或实施共同违法行为,但存在对他人或物的管理过错。也就是说,连带责任的产生是由于每 个责任人的行为都具有法律上的责难性,每个责任人的行为对损害的发生都发挥了作用。

根据 《环境保护法》第65条规定,因环境服务机构的过错污染环境或破坏生态的,排污 者或生态破坏者承担侵权责任,环境服务机构承担连带责任,无需考虑污染者或生态破坏者是 否有过错。法律作出这样规定的主要原因之一是污染者承担环境污染责任适用无过错责任,无 论污染者是否有过错,只要污染环境造成损害,都应承担侵权责任。 〔 17〕 这一规定存在以下问 题:( 1)与连带责任产生的法理基础不符。如前文所述,连带责任是建立在每个责任人的行为 都具有责难性,或者每个行为人的行为都对损害的发生或扩大发挥了作用。 《环境保护法》第 65条规定环境服务机构承担连带责任,是因为其在环境服务活动中有弄虚作假的行为。环境 服务活动中弄虚作假的行为,可能污染者或生态破坏者知道,也可能不知且不知并无过错,如 环境服务机构故意隐瞒污染物超标排放或故意不运行污染物治理设施,此种情形,污染者与环 境服务机构承担连带责任与法律精神不符。( 2)由于连带责任人的行为对损害结果都具有可非 难性,因此,在内部根据过错程度或行为对损害结果原因力大小划分责任份额;不能确定过错 程度或原因力大小的,平均分担。承担了连带责任的责任人在内部对其他责任人有追偿的权 利。而在环境服务活动中,如果完全由于环境服务机构的过错造成环境污染或生态破坏的,所 谓的污染者或生态破坏者承担了全部责任后,如何行使追偿权?不无疑问。( 3)环境服务类型 包括环境影响评价服务、环境监测服务、环境污染治理设施运营服务等,环境服务的内容不 同,违法行为的类型不同,所承担的责任也不同,《环境保护法》不区分环境服务内容和性质, 统一规定承担连带责任对污染企业是不公平的。

基于上述认识,《环境保护法》第65条规定的合理性有必要重新审视。笔者认为,不宜统 一规定环境服务机构的侵权责任,应依据环境服务机构服务类型及行为性质确定其应承担的环 境责任,服务类型及其所实施的行为性质不同,承担的责任也不同。

1.环境评价机构的责任。环境评价机构明知委托人提供材料虚假而出具严重失实的评价 文件,造成环境污染或生态破坏的,属于环境评价机构与污染者恶意串通,主观上具有共同故 意,应承担共同侵权的连带责任。但若环境评价机构重大过失出具错误环境影响评价报告,致 使污染企业通过环境影响评价审核开工建设并投入生产,造成环境污染或生态破坏的,污染者 污染环境或破坏生态是由于环境评价机构的过错造成的,应依据 《侵权责任法》第68条承担 不真正连带责任。立法机构的有关部门在阐述环境污染不真正连带责任的理由时指出,一般情 况下污染者的赔偿能力比第三人强,规定污染者先替第三人承担责任再追偿的本意是对被侵权 人的保护,但在第三人的赔偿能力比污染者强的情况下,应当赋予被侵权人对赔偿对象的选择 权,被侵权人可以向污染单位请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染单位赔偿后,有权向 第三人追偿。 〔 18〕 因环境影响评价机构原因污染环境造成损害承担不真正连带责任的,受害人

可以向污染单位请求赔偿,也可以向环境服务机构请求赔偿。污染单位赔偿后,有权向环境服 务机构追偿。

2.环境监测机构的责任。《环境侵权责任纠纷司法解释》第16条第 ( 2)项及 《环境监测 数据弄虚作假行为判定及处理办法》所规定的篡改、捏造监测数据等行为,难以认定污染者和 环境服务机构之间具有共同故意的,不宜以共同侵权认定。笔者认为,这种情况下,环境服务 机构与污染单位依据 《侵权责任法》第68条规定承担不真正连带责任比较恰当。但是,若委 托方 (污染者)授意监测机构工作人员篡改、伪造监测数据,弄虚作假出具环境监测报告,检 测机构应与委托方 (污染者)构成恶意串通,应承担连带责任。在污染者污染物排放监测不合 格未作整改的前提下,进行多家或多次监测委托并挑选其中 “合格”监测报告,监测机构不知 的,检测机构不承担环境污染损害责任,由污染者承担责任。

3.委托式污染治理设施运营机构的责任。在此种环境污染治理模式下,环境服务机构是 污染物排放者,无论是否有过错,只要从其污染治理设施中排放污染物造成损害的,都应当承 担污染者责任。如果生产单位排放的污染物种类、浓度、性质、数量等不符合环境服务合同约 定的,二者应承担连带责任。

4.托管式污染治理设施运营机构的责任,环境服务机构因故意或重大过失不运营或不正 常运营治理设施造成环境污染或生态破坏的,应与生产单位承担不真正连带责任,若生产单位 承担责任的,生产企业承担了连带责任后,可以向环境服务机构追偿。同样,如果生产单位排 放的污染物种类、浓度、性质、数量等不符合环境服务合同约定的,二者应承担连带责任。


(来源:甘肃政法学院学报,2017年第3期)