我国政府购买环境服务监督机制初探
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发表时间:2017-12-13 14:07

赵晓雯  苏州大学  江苏苏州  215000


摘要:公共治理范式的转型为国家环境治理提供了创新思路,在新公共管理思想、服务型政府等理论指导下,我 国政府购买环境服务监督机制已进行了积极探索并取得了一定的成就,但当前法律法规不健全、监督主体单一、 监督对象缺位、评估指标体系不健全等问题仍然阻碍着政府购买环境服务的发展。有效的监督机制是政府购买环 境服务得以持续发展的基石,是“牵一发而动全身”的环节。因此,研究与探索政府购买环境服务的监督机制, 是推进政府购买环境服务发展的当务之急。

关键词:政府购买;环境服务;监督机制


政府购买环境服务是我国的创新性环境治理政策,旨在实现 “政府职能转变与体制创新、提升环境治理效率与质量”等目 标。2013年7月国务院常务会上,李克强总理要求立即研究推进 政府向社会力量购买公共服务。2014年 4月,财政部国库司发布 《关于推进和完善服务项目政府政府采购有关问题的通知》(财库 [2014]37号)中明确了政府向社会采购服务项目的具体分类,并 将环境服务列为第三类。同年12月,财政部印发《政府购买服务 管理办法(暂行)》(财综[2014]96号),将环境治理列为政府购买 服务指导性目录的“基本公共服务”目录。并且在我国科学发展 观、转变政府职能、建设服务型政府等政策的指引下,政府购买 环境服务成为我国环境治理的主流政策工具,呈现出起步晚、发 展迅速的特点。政府购买环境服务不等同于政府环境治理成效的 提升,建立有效的监督机制有利于防止政府购买环境服务过程中 出现问题,有利于推动环境治理目标的实现。

为了深入了解政府购买环境服务的发展现状与现实的困境, 前后前往宁波、苏州、南京等地展开调研,主要采用了访谈与问 卷调查的研究方法。研究发现我国政府购买环境服务已经有了一 定的经验探索并取得了一些成就。但是也发现我国政府购买环境 服务的监督机制仍未完全建构,呈现出“先购买服务、后研究监 督”与“重服务、轻监督”的倾向。监督的理论研究严重滞后于 实践,监督主体界定模糊、评价指标不明晰等问题使地方政府在 实践中存在较大质疑,或导致操作随意性较大,不利于政府权力 与行为合法性的构建,不利于政府购买环境服务宗旨的实现。本 文拟从政府购买环境服务监督机制的内涵出发,研究分析当前我 国在此方面的经验探索与现实困境,并主要从法律法规、监督主 体与对象、绩效评估三方面提出对我国政府购买环境服务监督机 制的设想与展望。

一、政府购买环境服务监督机制的内涵界定与功能阐述

政府购买环境服务是在市场机制作用下,政府通过招标等形 式与社会企业等民间资本签订合同,并依据服务的质量和效率 等标准向其支付费用,以满足环境治理的需求。政府购买环境 服务在推动政府职能转变、提高环境治理质量等方面具有巨大的 优势。政府购买环境服务是将环境治理服务的生产与供应相分 离,将环境治理服务的生产职能转交给社会资本,而政府由原先 的直接生产与提供者转变为提供者,趋向于转变职能、建设服务 型政府。政府购买环境服务有效的监督机制是其得以持续发展的基石,是政府实现其宗旨的重要保证。政府购买环境服务的监督 是监督主体对购买环境服务的内容、过程等方面进行的完整的监 督。

一是,政府购买环境服务监督机制是对政府内部进行监督, 防止政府内部腐败与滥用公权。正如孟德斯鸠在《论法的精神》 中所言“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条 经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 政府购买环境服务过程较为复杂,在招标、购买、生产、提供、 监督等过程中都有可能产生权力的滥用。一是,政府可能会将自 身承担的责任完全丢给市场,出现环境治理效率的降低与质量的 下降,甚至出现环境治理服务市场的混乱。二是,在招标购买过 程中,政府可能为了实现自身的利益最大化不顾社会公共利益, 出现搭便车、权力寻租、商业贿赂,造成资金的浪费,使公众 公共利益受损。三是,在环境服务提供后,缺乏对服务质量的监 督与对公众的满意度调查,使公众享受不到高质量的公共环境服 务。

二是,政府购买环境服务监督机制应对承接主体进行有效的 监督。近年来我国环境治理问题凸显,国家和地方出台了一系列 环境治理的政策,如:浙江宁波的“五水共治”政策;与此同 时,国家还加大了对环境治理的财政投入。政策与利益的趋使新 兴企业大量涌入环保市场,但总体来看我国环保市场尚处于初级 发展阶段,环保社会组织发育缓慢、总量不多、质量参差不齐, 可提供环境服务的市场较小,政府可选择的范围受限,承接主 体的资质、购买环境服务的质量与数量无法得到有效保证。若不 对承接主体进行有效的监督,易出现购买环境服务质量低下的问 题,或者会产生供应商垄断的现象。

最后,政府购买环境服务的最终目标是提升环境治理的质量 和效率。长期以来,受传统的大政府思维和环境治理问题外部不 经济性特点的影响,我国环境保护与治理成为政府的天然职责, 长期实行一元(政府)治理,政府在环境治理领域管理效率低,缺 少专业人士、专业经验。在我国经济新常态背景下政府购买环境 服务已成为促进环境治理与保护的主导治理工具。然而,在政府 购买环境能够服务过程中易出现投机主义、信任不足甚至信任危 机。一是,存在投机主义的风险。在信息发布、招投标、服务提 供、监督等过程中均有投机主义产生的可能,若不进行动态的监 督,可能出现政府购买成本高于政府自己提供的成本。二是,政 府与承接主体、承接主体与公众之间的信任不足。“在政府购买供给服务的框架体系中,委托代理环节的增加必然加剧委托代理 问题的复杂性,委托人和代理人在利益上的冲突、信息不对称以 及政府人员的自利性均对政府购买公共服务的监管提出了极大的 挑战,不仅增加了监管难度,甚至会导致监管失败。” [2]此现象 可能会导致政府与承接主体相互之间的信任危机。同时,承接主 题在公众中的可信度、影响力若较小,公众会产生对其的种种质 疑,增加推行的难度。

二、我国政府购买环境服务监督机制的经验探索与现实 困境

2014年出台了修订版《中华人民共和国环境保护法》,年底 财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96 号),将环境治理列为政府购买服务指导性目录的“基本公共服 务”类。随之政府购买环境服务的发展迅猛推进,呈现出公众环 境治理的需求日益提高、环境服务主体多元化、环境服务的投入 日益增加的新趋势。这些新趋势对政府购买环境服务的质量与效 率等均提出了更高的要求。为了更有效地实现政府购买环境服务 的宗旨与目标、提高监管效率,各地政府积极探索政府购买环境 服务的监督机制,积累了一些新的经验。

一是,建立多级支付机制,提升环保资金使用效率。我国生 态环境问题日益严峻,政府每年投入的环保资金不断增加,提升 环保资金使用效率是一个热点问题。多级支付机制是指按照合同 约定分期发放费用。宁波的水质日常维护为此机制的先行者,创 新建立“三级支付机制”:月度维护费用、年度维护费用与综合 维护费用。水质日常养护总价的50%作为月度维护费用,根据月度 考核结果,以季度为单位进行支付;30%作为年度维护费用,根据 年度考核结果,以年度为单位进行支付;20%作为综合维护费用, 根据三年后综合考核结果予以支付。通过分级支付机制有效地提 升了环保资金的使用效率和使用效果,同时可视为对环保企业环 境治理效果监督的补充措施,“成效在先、回报在后”的支付特 点,有力地提升了环保组织治理环境的质量和效率,规避了环保 组织违约的风险。

二是,依托第三方监测机构,建立常态化评估机制。积极探 索第三方评估机制,邀请专业的第三方检测机构进行监督,出具 检测报告,此类机构多为普通工程监理公司、环保监理公司。苏 州七子山垃圾焚烧发电项目、宁波内河水质养护等均引入了第三 方监测机构进行监督,宁波内河水质养护第三方监测机构主要为 宁波大学理工学校、PONY谱尼测试集团,对水质养护进行长期、 动态地追踪检测。苏州七子山垃圾焚烧发电项目引入第三方SGS通 用公正技术服务(中国)有限公司等,根据污染物指标对排放物进行 动态监督,实时监测,出具月度、年度报告,大大减少了污染物 的超量排放行为。第三方监测机构的引入使评估结果更具客观性 与公正性,同时常态化的评估机制减少了机会主义行为,有力地 促进了环境治理成效的提升。

三是,“因地制宜”:建立环境治理考核机制与考核付款机 制。地方政府因地制宜,综合环境、项目特点,制定了一系列环 境治理考核机制,如宁波市出台了《宁波市鄞州城区水质日常养 护项目考核细则》、《宁波市跨行政区域河流交接断面水质保护 管理考核办法(试行)》等,苏州市垃圾焚烧项目则采用抽检、评分 机制等为基础的内外部监督相结合机制。同时,考核付款机制相 应而生,多采用分数制考核机制,设置不合格、合格、良、优秀 等级制,依据考核付款机制予以支付。

由于政府购买环境服务的监督机制在我国尚处于初期探索、先试先行的状态,我国目前的监督评估机制以政府内部监督为 主、评估主体以政府官员为主、多数为传统的治理绩效评估模 式、重视经济绩效。可见当前政府购买环境服务的监督评估机制 尚未完善,仍存在诸多监管上的问题。

一是,法律法规层次低,没有统一明确的监督依据。我国现 有的政府购买环境服务监督机制缺乏全国统一法律依据,虽有一 些地方性法规,但是地方性的法规有一定的特殊性、局部性,不 能从整体、全局角度进行规范,导致政府购买环境服务监督机制 没有明确统一的监督依据,操作性、普适性不强,致使地方政府 在实践中存在较大质疑,或操作随意性较大,不利于监督机制的 构建与完善,为政府购买环境服务的正常运转带来了障碍。

二是,监督机制不完善。“任何一项有生命力的制度必须有 自我纠错能力,这种纠错能力的产生条件之一是要有科学完善的 监督制度。”单从监督机制来看,监督内容界定模糊、不明晰, 监督主体缺位越位等仍需去探索完善,我国当前政府购买环境服 务的监督机制仍存在很多问题。

从参与主体来看,突出表现为监督主体单一化与监督对象缺 位。一方面,监督主体单一化问题突出。据调查显示,我国现 有的政府购买环境服务监督制度仍以政府内部监督为主,注重 自上而下的监督。《政府采购法》第十三条规定:“各级人民政 府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采 购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与 政府采购活动有关的监督管理职责。”可见主要监督权在政府的 财政部门。内部监督主要分为上级政府、部门对下级的纵向监督 和同级行政、财政、审计部门之间与其他部门之间的横向监督。 纵向监督被动性较强,横向监督覆盖面缺乏广度,单纯依靠内部 监督会出现监督盲区、投机主义盛行等潜在问题。而在外部监督 层面,较多引入的是第三方监测机构与专家学者的监督,人大监 督、司法监督、社会监督等较少,存在片面性。另一方面,监督 对象缺位表现突出。监督对象通常为承接主体,主要对承接主体 的治理成效进行监督。而对其公司质量、产品标准、人员素质等 关乎治理质量与效率的内在因素则一律不过问,这样不利于了解 承接主体的生产、治理状况与真实能力,有可能导致承接主体不 按标准治理、提供不符要求的服务。再者,购买主体并未纳入到 监督对象之中,而购买主体是重要参与者之一,除了购买主体主 动监督(行政系统内部监督)外,也应接受被动监督,以防止其忽视 公众利益为自己谋私利。

从监督内容来看,监督内容界定模糊,职能分工不明晰。中 央与地方、横向与纵向、内部监督与外部监督之间的监督内容界 限不清晰、关系未理顺。在调查中发现,监督过程中经常发生重 复检查、监督真空的情况,或者各监督主体之间互相推诿、互相 扯皮。同时,由于环境治理专业性强、技术要求较高,并且行业 间差异较大,对监管提出了更高的要求。监管主体之间的职责、 范围、任务等的不明晰,也为监管工作带来了很大的挑战。

三是,评估制度不健全。评估制度是监督机制的重要组成部 分,有效完善的评估制度是治理成效监督的有力保障,我国当前 政府购买环境服务的评估制度仍存在较多不足。一方面,评估指 标体系不健全。我国当前的政府购买环境服务以绩效评估为主, 重视经济绩效,忽视了公众利益与社会反馈评价。大多数政府注 重环境治理成效的经济类指标的评估,注重成本效益分析,社会 效益、公共价值的评价所占比重较小,导致评估片面化。另一方 面,评估流程不科学。“评估主体与回避机制、评估结果申诉机制等都大多没有建构起来。这些在很大程度上制约了政府购买服 务绩效评估的科学性、客观性和可信度,也制约了政府购买环境 服务的下一步改进。”

三、我国政府购买环境服务监督机制的完善建议与建构 展望

政府购买环境服务监督机制在购买服务中发挥着重要作用, 其构建是项庞大复杂的系统工程,需要分阶段、稳步推进。基于 理论、实践研究与我国现阶段的基本国情,宜从定法规、建体 系、重评估等方面入手进行立体式构建。

(一)完善法律体系,法律规范健全化

法律是政府购买环境服务监督机制实施的基本前提与根本保 障,缺乏完善的法律制度,购买环境服务的监督机制就会缺失健 康的环境保障。法律法规的建立与完善是推进政府购买环境服务 监督机制发展的当务之急。一方面,应当进一步完善《政府采购 法》、《政府采购法实施条例》中关于监督评估的内容,尤其要 完善第41条规定的“内部取向型”的评估体系,明确各监督主体 之间的权责任务。另一方面,应出台政府购买环境服务监督机制 专门的法律法规,为各类环境服务的评估订立统一、完善的评估 体系,为购买环境服务的监督提供指导意见与行动依据。

(二)强化监督机制,监督体系科学化

监督体系的构建是监督机制的重要组成部分,当前监督主体 单一化与监督对象缺位的突出问题致使政府购买环境服务监督体 系的建立与完善尤为急迫。推进构建多元化的、全方位、全过程 的监督体系:内部监督与外部监督相结合、准确界定监督对象、 强化责任追究机制的建构是当前迫切的任务。

第一,内部监督与外部监督相结合。我国对购买服务的监督 是内部取向的,外部压力较小。在《政府采购法》第41条中规定 了采购人对供应商的验收义务,为“内部取向型”的监督机制。 以内部监督为主的行政系统监督主体单一性问题突出,需大力推 进外部监督,实现内部监督与外部监督相结合的监督方式。一是 坚持常态化的自我监督机制,理清行政系统内横向各部门、纵向 级别之间的权责关系,开展常态化的监督机制。二是重视外部监 督,引入多元主体参与。除司法监督、人大监督、监察监督外还 应重视社会监督。社会公众作为购买服务的享受者,其成为监督 主体有利于促进服务质量的提高。引入专业的“第三方”机构或 建立评估专家库,可通过引入专业的第三方审计机构、专家学者 对政府购买环境服务的总体情况进行考评,推进监督的公正性和 科学性;推进社会公众参与,在《政府采购法》等法规中明确公 众参与的方式,加强制度化建设,推进公众参与制度化、政府和 承接主体行为规范化,从而提高环境服务整体质量与效率。

第二,准确界定监督对象。仅将承接主体的服务质量视为监 督对象是仅仅不够的,承接主体的内部要素、购买主体也应纳入 监督范围。应加强对承接主体内部各要素的监督,如财务状况、 员工素质、文化氛围、产品质量、服务技术等,避免出现承接主 体提供低质量的服务或产品,浪费财力、物力、人力。同时应加 强对购买主体的监督,政府购买公共服务管理部门监督的主要内 容是购买项目的立项、购买方式的确定、承接主体的履约力、提 供服务的质量数量以及资金支付情况等。财政部门监督,主要是 指财政部门对项目资金管理使用情况的监督,如购买项目是否属 于预算目录、资金是否被挪用以及是否按合同规定支付款项等。

第三,强化责任追究机制。在实现监督主体多元化与监督对 象明晰化的同时,应重视完善责任追究机制。责任追究机制为监督机制的运行提供了强大动力,也是监督制度自行协调运转的重 要环节。应强化责任追究意识,强化责任落实到部门、落实到人 的观念,避免出现责任盲区。并建立责任追究制度,严格按制度 办事,“追责必严、违责必究”。

(三)提高评估能力,评估模式专业化

研究建立政府购买环境服务多元的质量评估制度,完善传统 的绩效评估制度,引入多维度评估指标与评估主体,促进评估 制度的全面化、科学化。一是,采取积极措施建立全方位评估 模式,引入社会公众参与评估流程、评估指标等环节,建立公民 评估机制,如积极推进环境服务供给听证制度、评估指标引入公 众投诉指标或问卷民意调查。可建立常态化的供给听证制度和信 息公开制度,开通公民投诉专线,将公民投诉或民意调查加入评 估指标,以便将社会效益进行量化。二是,加强评估流程的完善 化、制度化建设。健全评估主体与回避机制、评估结果申诉机 制,订立过程评估的标准推进过程评估,完善评估流程,促进评 估流程的专业化、科学化。三是,加强评估过程公正机制建设。 加强对评估流程的动态监督,设立专门化的公证机构,保证评估 过程的公平公正。


参考文献:

[1] 孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.商务印书馆,1986年 版.第151页.

[2] 詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家[J].经济社会 体制比较,2013(05).

[3] 项显生.我国政府购买公共服务监督机制研究[J].福建论 坛·人文社会科学版,2014(01).

[4] 中华人民共和国政府采购法[Z].第一章第十三条规定.

[5] 赵新峰、李春.政府购买环境治理服务的实践模式与创新 路径[J].南京师大学报(社会科学版),2016(05).

[6] 项显生.我国政府购买公共服务监督机制研究[J].福建论 坛·人文社会科学版,2014(01).


(来源:现代商业)