发展中国家典型环境服务付费实践案例分析

发展中国家典型环境服务付费实践案例分析

———肯尼亚的经验与启示

丁 杨

( 兰州财经大学，甘肃 兰州 730000)

摘要:基于新古典经济学纯粹市场理论的环境付费机制，在当前全球知识经济体系下已暴露出明显不足。随着工业化水平的 提高，对环境的关注已成为突出的政治问题，特别是一些发达国家的民众越来越对以环境破坏与物种减少为代价获取经济与技术 的快速发展提出质疑。比较了发达国家与发展中国家环境服务付费实践的差异，选择肯尼亚等5 个发展中国家典型 PES 项目实践 案例，介绍、分析、总结了 PES 实践的经验与教训，结合我国生态补偿实践的现状和新时期生态补偿实践中出现的主要新问题，提出 思考与建议。

关键词:环境服务付费;外部性;生态补偿新问题;流域;贫困

中图分类号:F062． 2; X320． 22 文献标志码:A 文章编号:1005 －8141( 2017) 01 －0074 －06

有关环境政策与管理的环境服务付费( Payment for Environmental Services，PES) 项目在各国、国际组织 中广泛开展，而相关学术论作更是层出不穷。基于新 古典经济学纯粹市场理论的环境付费机制在当前全球 知识经济体系下已暴露出明显不足———无论是在发达 国家还是发展中国家，环境服务付费原有的理论基础 对许多外部现象都无法做出完美的解释，如获得后期 追加投资、技术培训等间接效应。在环境服务付费项 目实践中，提高生产力、增强农户生计和提供环境服务 间存在着复杂的联系，衍生出来的地方交易市场、环境 规范与标准，对本地人的影响远大于对特定环境服务 的转移支付。

随着工业化水平的提高，对环境的关注已成为突出的政治问题，特别是一些发达国家的民众越来越多 地开始质疑是否应以环境破坏与物种减少为代价来获 取经济与技术的快速发展。欧洲工业革命带来的社 会、环境问题远远大于带来的人口福利，政府后期需要 投入更多来控制引发的社会与环境问题。发展中国家 在工业化道路上遇到的经济发展与环境保护问题更为 严重，以自然资源开发与利用带来的收益补偿环境服 务损失的基本思路本身就是“杀鸡取卵”，依靠国际组 织和发达国家援助的资金筹措方式造成了 PES 项目 周期短、覆盖面小、连续性差等突出问题，特别是 PES 项目后期投入无法保证引发新的问题。

为了有效减少环境服务付费项目，以及工程实践 中不可避免的社会、环境问题，本文分析了国际典型环 境服务付费项目实践案例［1 －3］，总结其经验与教训，并 结合我国当前环境服务付费项目实践中存在的突出问 题，提出相应的对策和建议是十分必要的。

1 国际环境服务付费的主要实践形式

1． 1 发达国家与发展中国家的差异

经济合作与发展组织( Organization for Economic Cooperation and Development，OECD) 国家的环境服务 付费机制已不限于现行的农业补贴机制和国家环境条 例中关于食物安全、自然资源的可持续供给方面，纳税 人和消费者越来越多地关注环境、食物安全和家庭发 展［4］。这使一些国家特别是在欧洲农业政策的重点 从生产性补贴转向食物安全、农村发展和环境等方面， 但对如何有效获取这些有价值的公共物品的成本和如 何确定这些物品需求数量的方法仍未达成共识。美 国、欧盟分别采取不同的措施来控制农业生产带来的 环境外部性。但两个地区的环境农业项目( PES 项 目) 都通过财政转移向农户发放补贴，以补偿现代农 业产生的环境问题。两个地区的环境农业项目出发点 是不一样的: 美国环境农业项目认为农业生产扩张 ( 维持) 与环境保护间有着内在的冲突，而欧盟认为环 境保护得益于恰当与可持续开发方式的农业活动［5］。

发展中国家的农业政策与发达国家大不相同。从 城市贫困、粮食危机、政治不稳定因素间的关系来看， 发展中国家更喜欢选择补贴粮食价格以避免城市消费 者的恐慌，而非支持农村的农业生产者，对农业的土地 补贴与环境管理仍不重视。自 1992 年召开里约热内 卢环境发展大会以来，不少发展中国家政府在众多国 际组织的支持下，开始重视农业环境制度的作用，出台 了大量有关减少农业对自然环境影响的立法。为了能 更有效实施这些法规和制度，一些欠发达国家也开始 关注环境服务付费制度，投入大量的资金与技术［6］。 发展中国家 PES 项目的主要目标是: 促进农业生产内 部的正外部性( 保障粮食安全、保护农业生物多样性、 提供流域服务、传承文化) ，减少农业对环境损害的负 外部性( 野生动植保护、森林植被修复、生物多性保 持) 。

1． 2 发展中国家典型环境服务付费实践形式

以市场为基础的 PES 机制是否有效，主要取决于 与宏观经济环境、社会发展阶段和产权结构的特征是 否相适应［7］。20 世纪 90 年代，哥斯达黎加率先引入 PES 专项法律［8］，1997 年通过了关于环境保护( 减少 农业生产活动外部性) 的《7575 号森林法案》。该法案 通过向土地和森林所有者支付补偿，达到增强森林环 境保护服务功能( 如涵养水源、固碳、生物多样性保 护、自然风光等) 的目的。尽管对森林法案是否会产 生不可预期的外部性仍存在一定的争议，如增加造林 面积势必将影响到畜牧产业的发展，但哥斯达黎加在 PES 机制中率先行动影响了众多发展中国家陆续开展 对禁伐立法。作为联合国气候保护框架协议的一部 分，清洁发展机制( Clean Development Mechanism，CDM) 作为缓解负外部性的 PES 机制，近年来得到了 广泛关注。CDM 是发展中国家减排工程最主要的投 资渠道。生物多样性持续下降，特别是在发展中国家 引起了全球的普遍关注。2012 年建立的生物多样性 和生态服务跨政府间科学政策平台( Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services， IPBES) ，旨在对全球生物多样性、生态服务、政策效果 的状态进行评估。我国的退耕还林工程通过向农户提 供补偿，保护生态脆弱区的森林覆盖，预防诸如 1997 年大旱、1998 年特大洪水等自然灾害的再发生。自 1999 年退耕还林工程实施以来，我国政府按照既定的 标准，通过税收和再分配直接向农户实施补偿以减少 水土流失和保护生物多样性。但退耕还林工程并没有 增加森林存量的价值，也没有将生态服务的提供者与 使用者直接联系到一起［9］。

2 典型成功环境服务付费案例分析

2． 1 肯尼亚农业碳计划

肯尼亚的农业碳计划( Kenya Agricultural Carbon Project，KACP) 于 2007 年启动，其目的是通过量化可 持续农业发展实践的固碳作用，使肯尼亚西部尼安萨 地区的小规模农民参与到全球碳市场交易中。尼安萨 流域的典型特征是: 不可持续的小规模自给农业造成 了严重的水土流失，对维多利亚湖的水资源造成了严 重污染，同时农业低效和市场整合导致该地区对粮食 进口的高度依赖［10］。

2011 年瑞典合作中心与世界银行的现代工业农 林( Vi － Agroforestry) 项目率先提出了土壤固碳的量化 方法。肯尼亚农业碳计划( KACP) 是第一个在非洲使 用环境适应农业方法( SALM Methodology) 计算土壤固 碳的农业计划。2012 年，肯尼亚西部约有 2 万个小规 模农户( 农场平均规模 ＜ 1hm2) 同意参与固碳计划。 一旦他们采用 SALM 技术，并达到相应的固碳标准，他 们将有资格获得一定的补偿，这些补偿是他们对固碳、 减缓全球升温的报酬。该计划除了在农业实践中有效 地提高了土壤肥力和农业生产力外，也在一定程度上 减少了生物和非生物因素对农业实践的限制。SALM 技术的推广，帮助农民更好地适应气候变化，减少水污 染，防止该地区土壤退化，改善农场食品安全。

许多农户参与该行动计划不仅仅是为了实现土地 的可持续利用，而更多地是看到该项目提供给农户经营 苗圃的商机。农户可向地方政府、企业和其他农民售卖 树苗。事实上，苗木市场的出现与兴起主要由带有扶贫 和环保目的的项目带动，而私人的市场投资并非主因。 许多大学( 包括一些著名的国际组织) 积极参与到该项目中， 致力于改善当地的农业可持续发展状况，提高农 户生计等。一直以来，肯尼亚以创造性地采用生产者友 好技术和在减贫实践中的成功经验闻名全球，《授权人 民，保护环境:肯尼亚愿景2030 年》指出，面对社会经济 与环境双重挑战，努力在2030 年可为全体国民提供高 质量的生活，实现中等收入国家水平。

尽管 Vi － Agroforestry 项目通过推行生产者友好 技术，引进新的商品和服务对该地区社会经济发展与 环境保护产生了正外部性，但在没有了瑞典的慷慨资 助后，该项目是否可以持续下去还不清楚。在获得参 与全球碳市场收益的同时，该项目也面临着不能由项 目经理自行处理一些重要事务的问题。在推行和维护 智能型农业实践的成本中，包括执行碳标准的巨额交 易成本决定了智能型农业实践对私营部门( 包括农 民) 不是一个非常有吸引力的投资机会。

肯尼亚的农业碳计划表明，目前农民从补偿固碳 服务中获得收益的潜力是十分有限的。相比于遵从自 愿碳标准实施的整体成本，对该服务的补偿可能保持 在非常低的水平。此外，农民作为环境服务的卖家，不 可能以其他任何方式从世界银行生物碳基金获得收 益。相反，Vi － Agroforestry 项目是生态补偿项目的推 动者，它对农民提供了足够的额外激励，对农民加入这 一行动产生了更多的吸引力。额外的收益包括提高农 业实践的生产力，通过销售树苗使组织机构团体获得 持续投入( 替代能源技术、贷款、节约植物材料) 和市 场带来的持续不断的现金收入。

KACP 项目的好处在于能给农户一个可持续的方 式来提高他们的生活水平，主要风险是生活水平的改 善并非真正有助于满足当地农业结构改革。缩小农场 规模的发展趋势，没有足够的土地补充集约化养殖，生 产粮食的能力低和非农就业等问题，对当地的粮食安 全和环境可持续性是一个长期的风险，特别是考虑到 在 Vi － Agroforestry 项目支持下取得的正外部性存在 潜在的可逆性。Vi － Agroforestry 项目也意识到了这一 挑战，加大了对农民群体在市场整合方面的预算投入。

2． 2 奈瓦沙湖小型流域的 PES 实践

奈瓦沙湖是肯尼亚半干旱地区唯一的一个内陆淡 水湖，属于东非大裂谷的一部分，拥有众多著名的自然 风光和野生动物资源，被公认为是拉姆萨尔湿地公约 中的“国际重要湿地” ［11］ 。同时，奈瓦沙湖带动了该地 区旅游、园艺、花卉等产业的蓬勃发展。花卉出口产业 的发展在创造大量就业机会的同时，带来了环境问题 ( 对污染物排放置之不理) 和社会问题( 克扣工人福 利) 。众多上游小规模农户未能遵守花卉全球零售商 私营的标准［12］，往往采用不恰当的方式保护花卉和使用明文禁止的农药。此外，上游农户经常在坡地上进 行耕作却不采取任何水土保持措施，造成奈瓦沙湖水 土流失、河道淤积。

在奈瓦沙湖的实践中，用水户协会负责整个生态 补偿项目，卖方( 上游的水资源用户) 与买方( 下游的 奈瓦夏湖的水资源用户) 达成年度合作协议，上游的 水资源用户负责农场的认证，只有那些实施了水土保 持措施的农民才有资格获得补偿奖励。对农场的认证 包括三种类型的监测: ①农场监测。卖方协助农业部 门查验已实施的保护措施，并确保养护措施与农业部 门的要求相一致，同时负责区域内土壤保护点的标准 土样测量;买家也可参与监测，在激励措施兑现之前， 检查上游农民是否真正落实保护措施。②社会经济监 测。该项目被寄希望于提高生计，有必要评估该项目 改善生计的程度，这是由指导水资源用户的专家负责。 ③水文监测。水质是河流提供的主要环境服务，通过 水文监测，研究可持续农业实践和提高水质的联系。 在这种情况下，该项目设置了四个河流监测站和采样 点，经过培训的水资源用户协会成员已具备收集河流 流量和浊度数据的能力，并将收集到的数据提交给水 资源管理局进行分析。该过程持续了两年时间，然而 迄今可用的数据仍不足以使专家们得出关于水质可靠 的结论。退化公共陆地的非点源污染物在很大程度上 造成了这种不确定的结果，因为这样的染物数据可能 会掩盖对重点农场土地管理的改进所带来的水文效 益。此外，这与上游只有 1/4 的农户参与生态补偿项 目这一事实是密切相关的。吸纳更多的农户参与该项 目得出更加准确的水文监测数据，并通过生成的报告 与买方共享，用以证明环境服务的有效供给，从而鼓励 买方对该项目进行投资———对资金紧张的上游水资源 用户是尤为重要的。

作为生态补偿的主要买家，下游的私营部门认识 到通过可持续农业实践获得的环境效益是长期的，并 且上游区域农村生活的改善也为整个地区提供了正外 部性。此外，世界自然基金会( WWF) 对作为买方的私 营部门提供了额外的奖励: 为他们提供参与生态补偿 计划的 WWF 证书。

对流域功能的补偿目的是将上游土地利用和管理 与下游的用水户联系起来，采取这样的形式:对至少一 种生态系统服务( 假定改变土地用途提供生态系统服 务) 的买家和卖家之间的自愿协议，实现上下游居民 共同的社会效益和环境效益。奈瓦沙湖子流域项目可 认为是小型流域生态补偿项目在水资源管理问题中的 一个典型案例。至今，上下游间的补偿行动仍是促进 地区发展变革的重要途径，为小规模的农户提供了新的经济机会。然而，该生态补偿计划还远远没有达到 它所有的预期潜力( 上游地区只有 1/4 的用户参与) 。 作为该项目的发起人，世界自然基金会( WWF) 、世界 援助和救援合作组织( Cooperative for Assistance and Ｒelief Everywhere，CAＲE) 尚未考虑到依赖外部支持导 致的生态补偿项目崩溃的风险，这些项目发起人最终 会从中退出。

2． 3 大型流域塔纳河上游 PES 项目

塔纳流域上游占地面积约17420km2，包括肯尼亚 山、阿伯德尔国家公园和周围的森林保护区，为300 万 人口提供水资源，是首都内罗毕市主要的供水水源。 该流域涵盖不同的农业生态区，种植了大量的咖啡、 茶、园艺、花卉、玉米、棉花、烟草和高粱等作物，畜牧业 和乳制品企业较发达。流域约 80% 为干旱半干旱地 区， 5 万 hm2 的耕地为水浇地，沿河中部的五个水库为 灌溉提供主要水源，并进行水利发电。塔纳河流域地 势较低的部分以粗放型牧场为主，几乎所有重要的野 生动物保护区都集中在此流域。由于工业和商业活动 的扩张、流域土地利用方式的变化，增加了对各种自然 资源的需求。同时，该地区也存在严重并持续增长的 人口压力( 人口密度为300 人/km2)［13］。

鉴于塔纳河上游流域经济和环境的重要性，国家 和国际保护计划已率先行动，通过支持改善农业经营 和具有正外部性的非农活动，使该区域和环境用水更 加可持续和公平。旨在改善生态系统服务和生计的两 个国际行动正在该地区实施: 早期的肯尼亚山地区试 点项目( Mount Kenya East Pilot Project，MKEPP) 的后 续项目———塔纳河流域上游自然资源管理项目( Upper Tana Catchment Natural Ｒesource Management Project， UTNＲMP) 和由大自然保护协会( The Nature Conservancy，TNC) 成立的塔纳—内罗毕水资源基金都包括 PES 的组成部分，但它们不同于传统的生态补偿。塔 纳河流域上游自然资源管理项目侧重于改善民生，引 进和实施可持续的水土保持技术; 大自然保护协会的 项目旨在通过水资源基金而不是利用公共和企业投资 来保护水资源数量和质量。这两项计划都被认为是 《肯尼亚愿景2030 年》的重要支撑项目。

塔纳河上游流域众多的生态补偿举措对有多个湿 地的大型流域的管理与协调方面提出了挑战。奈瓦沙 湖的案例中，在社会经济和农业生态条件方面，该区域 的买方、中介和卖方都相对较少。相比之下，塔纳河流 域上游的多样性因素和因素间的相互关联性错综复 杂，必须在区域内外并最终在国家层面进行后续协调， 以强调流域对首都内罗毕水资源与电力供应的重要 性，侧面解释了为什么该项目的 PES 实践不如奈瓦沙湖那样成熟。

2． 4 来自废物回收的正外部性:马赛屠宰厂

马赛屠宰厂始建于1981 年的内罗毕南部小镇，没 有任何外部支持和资助，其目的是为马赛牧民提供更 好的市场服务，使他们成为企业的一部分。该企业不 但有自己的收入，而且帮助其成员改善家庭健康和教 育，维持马赛传统的社会机构。20 世纪 80 年代，屠宰 厂平均每天处理 30 头牛，2010 年平均每天处理的牲 畜增加到 180 头。该屠宰厂吸引了南部牧场、东非大 裂谷附近和坦桑尼亚北部的牧民，每天约有 200 头牛 和400 只羊在在市场上转手进行屠宰、转售或放养。 屠宰厂每天的营业额在800—1200 美元。马赛屠宰厂 为牲畜商贩、肉类代理商和屠夫提供屠宰服务，集肉类 加工、肉类批发、冷库、兽皮、香肠等综合业务为一 体［14］。2005 年，该公司开始在德国国际合作机构的 支持下建设和运营沼气工程，目的是将屠宰厂废弃物 转化为能源和生物肥料。该工程也是国家环境管理局 ( National Environmental Management Authority，NEMA) 减少废水对河流造的危害，停止废水排放入河流的部 分工程。2011 年，该公司推出了沼气装置的原型，将 其销售给当地的居民并推广使用，使沼气得以在当地 大型商企中销售，兼作屠宰厂的能源支撑。

马赛屠宰厂的案例说明基于扶贫创新自上而下的 举措是如何在农村地区产生大量正外部性的。需要强 调的是，体制环境需要建立配套的激励机制，同时必须 有具备专业知识、融资渠道的机构，依照行业需求做出 快速反应，并提供企业经营、环境管理和社会服务等支 撑。总体上讲，屠宰厂的案例证明:一个致力于改善贫 困和牧民生计、自然资源开发的机构，是如何使他们在 所提供的服务中持续提升他们的价值。不同于经典的 生态补偿案例，马赛屠宰厂建立的动机来自于当地的 农民，而非传统 PES 机制中买方与卖方间达成的自愿 性协议。该案例不是在证明正外部性报酬的市场失 灵，而是展示一个已创建的市场是如何被赋予公益性 质的。最为关键的是，通过该项目可看出 PES 机制不 仅有利于解决市场失效问题，还可通过提高经济、社 会、环境的可持续获得市场回报。

2． 5 安全农业的小额保险与农业可持续发展

全世界有数以百万计的小农户生产暴露在气候变 化导致的日益动荡的天气条件下。肯尼亚农业部门从 业人数占全国劳动力的75%以上，农业产值约占肯尼 亚国内生产总值的 51%［15］，但除了出口导向的园艺、 花卉和奶制品企业外，肯尼亚农业的特点是低投入带 来的低效率。在贫困的农村地区，农场规模更小、家庭 规模更大，客观上阻碍了结构性改变，农户产生生产者剩余的可能性不大，无法对农业实践进行再投资。改 变这种情况首先要做的是使农民能够更好地应对环境 变化。干旱和洪水对作物收成、粮食供应、家庭债务、 规模投资等有着近乎毁灭性的影响。暴露在环境变化 风险之下的贫困农户，阻止颗粒无收的手段十分有限， 因此小农户变得非常厌恶风险，不愿尝试新的农业生 产实践，即使这些农业实践最终被证明是可持续的。

安全农业项目是肯尼亚2008 年推出并在 2009 年 启动 200 名农民参与的试点项目。当时，肯尼亚正面 临着严重的干旱，保险补偿了农民收入减少的30%— 80%。这使农民在未来的一年参与保险计划的兴趣大 幅增加，用户数量增至 1． 2 万名［16］。2011 年，安全农 业升级项目推出，该项目涵盖更多的作物，以确保农业 实践获得预期的价值。2012 年，已有超过 7 万农民购 买了投入保险，并安全农业项目推出一个新举措，启动 了一个在卢旺达实施的项目。该项目不但包括非生物 突出事件( 干旱和洪水) ，而且包括生物突发事件( 病 虫害侵扰) 。2013 年，该项目建设了 42 个自动气象 站，可有效覆盖33 万农户的所在区域，实现旱灾或水 灾造成颗粒无收的概率计算( 根据当地气象站观测的 数据) 完全自动化。此外，为了向农民推广更多的服 务，加强与当地利益相关者的合作是有必要的。这些 利益相关者包括农业部在当地的办事处，水资源用户 协会，农业合作社和小额信贷机构雇佣的推广人员。 这种合作还将使他们可能利用安全农业项目为环境商 品创造一个市场。如安全农业项目可为参与可持续农 业实践的农民提供保费折扣奖励，而获得推广的可持 续农业实践能通过企业创造更多的就业机会等。除了 对生态系统服务的积极影响外，该方案将促进贫困农 村地区的可持续发展和社会的结构性变化。

3 对我国新时期生态补偿实践的启示

3． 1 我国主要的生态补偿实践

我国生态补偿实践始于 20 世纪 80 年代，经过 30 年的发展，生态补偿由最初消极被动地对生态破坏行 为进行单纯罚款转向积极主动地对生态环境保护和建 设行为进行激励与协调，补偿领域涉及森林、耕地、自 然保护区、流域、矿产资源开发等［17］。从生态补偿的 实践( 表1) 可见，我国目前主要的生态补偿实践涉及 国家、流域( 跨省) 、省域和地市，资金来源也不仅限于 国家财政转移支付，生态补偿方式更加多元化。然而， 目前我国国家层面的生态补偿法律和制度体系还没有 完全建立起来，现有的生态补偿集中体现在一些部门 性的政策或地方性的实践中，多以国家生态建设工程、 国家财政转移支付、区域间的财政转移支付、生态补偿税费等形式实现，唯一从国家层面上以生态补偿形式 确立的仅有“森林生态效益补偿基金制度”。

3． 2 对我国新时期生态补偿实践的思考

生态文明建设是国家未来“五大建设”重大战略 布局之一。现代生态文明建设有别于传统意义上的无 破坏、慢发展、少干扰、低水平的原始生态明建设，一方 面需要突破原有的概念与理念束缚，另一方急待相关 理论与方法上的创新。体现生态价值和代际补偿的资 源有偿使用制度和生态补偿制度，是生态文明建设的 重要任务之一。现有的生态补偿理论研究与补偿实践 已取得了很好的效果，但不可否认一些生态补偿项目、 工程、计划仍存在一些问题［21］，但基于市场经济设计 的 PES 机制在促进自然资源可持续利用方面仍发挥 了很好的作用。从发展中国家肯尼亚补偿实践的经验 来看，随着对 PES 机制的深入了解和环境友好型技术 的应用，不仅可提高对环境资源的有效利用，还有助于 建立新产品和服务的交易市场，在促进区域经济发展 的同时改善生态系统服务的质量。从我国的典型生态 补偿实践来看，国内目前已积累重要的实践案例，如建 立三江源国家级自然保护区、实行退耕还林、退耕还 湖、征收水资源费、排污费等取得了一定的成效，特别 是在国内实践中多数由政府代理以短期工程项目的形式投入资金、实物或技术等短效的生态补偿机制。与 肯尼亚相比，我国的 PES 实践在补偿资金投入的来源 上仍以政府财政转移为主，完全市场化运行的补偿机 制尚未真正形成与发挥效用，而多投资主体、灵活的市 场手段应用仍处于初级阶段。同时，对比肯尼亚农业 部的 PES 实践中的作用，我国目前还没有成立跨行政 区域的 PES 项目协调管理机构，如长江水利委员会、 黄河水利委员会、辽河水利委员会等机构更多的是水 利部下属的治水和主管水资源分配的机构，并没有环 境协调、监督、执法等相关的权力。此外，由于行政管 理分块，以涉水 PES 项目为例，水资源管理部门是农 业部，地表水开发与洪水防治是公共和市政部门管理， 地下水开采属地质采矿部门管理，污染控制属卫生或 环保部门管理，管理太分散，难度较大，这样人为地将 水资源生态系统条块分割，增加了涉水 PES 项目组织 与实施的难度。

从肯尼亚 PES 项目实践的经验与我国具体实践 状况来看，未来生态补偿项目的组织与实施应重点关 注: ①创新精准生态补偿的长效机制。当前生态补偿 机制特别是国内实践中多数由政府代理以短期工程项 目的形式投入资金、实物或技术等短效的生态补偿机 制，补偿期限结束后绝大多数参与主体无法通过补偿 实践形成稳定的收入来源，生存矛盾将会再次重现。 缺少具有长期性、可操作性、经济生产性等特征的生态 补偿机制设计没有形成固定的生态补偿制度体系，使 参与主体对未来收益没有一个稳定的预期。②完善生 态补偿实践效果系统评估环节。由于我国生态补偿实 践起步较晚，偏重于基础理论、补偿机制、补偿方法等 方面的探讨，对生态补偿实践效果评价的研究相对较 少，特别是对补偿实践过程运行状况和实施效率的监 督、对补偿实践前后环境效益的比较、对补偿实践本身 成本收益的分析、对补偿实践参与主体满意度的调查、 对补偿实践后续问题的应对等缺少系统的评估，而生 态补偿实践效果的系统评估是生态补偿工作中一个极 其重要的环节，可为进一步促进地区社会经济发展、完 善补偿机制提供重要的参考和依据。③增加对补偿实 践外部性的横向转移支付。跨省界的大中型流域、水 源地和区内小流域的生态补偿实践最终都体现为生态 效应受益的地政府与生态效应生产地政府间的财力横 向转移支付。与国家层面的纵向财政转移支付不同， 受益地地方政府对保护地地方政府的横向财政转移支 付应充分考虑补偿实践的外部性，即对生态建设和保 护的正外部性的投资和牺牲发展机会的负外部性成 本。④建立统一管理生态补偿实践的专门机构。目前 我国缺少对生态补偿实践统一管理的专门机构。由于

缺乏统一的管理机构，造成管理实践上的混乱，导致补 偿行为在横向( 区域间) 和纵向( 部门间) 的分割。如 涉及水资源的农业部门、公共和市政部门、地质采矿部 门、卫生或环保部门、跨行政区流域管理机构的纵向管 理体系与严格的行政区域划分管理权相交错，极大地 增加了生态补偿实践的复杂性。⑤明确市场与政府的 分工关系。生态补偿机制、环境服务付费机制的理论 基础是新古典经济学，是将环境服务作为常规商品，在 假想的市场上进行购买、销售和交易，受到了制度经济 学与政治经济学的广泛质疑。我国生态补偿实践主要 有政府主导型和市场调节型两种类型。然而，在现实 中的政府主导型补偿实践已从“谁污染，谁付费”的基 本补偿原则变成了向“污染者付费”，以期实现环境的 可持续;市场调节型的补偿实践则由于参与主体的信 息不对称性、公众与私人利益不统一等，仍需第三方的 介入与组织。市场与政府在补偿实践中的分工应进一 步明确:市场应当资金筹措、差异补偿、剩余劳动力就 业、后续产业发展等方面发挥重要作用;政府应在落实 补偿政策、保障粮食安全、提高生计水平、建立统一管 理机构、完善补偿立法等方面加强。

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