教育服务供给侧结构性改革的思考①

车富川， 祁 峰

（大连海事大学，辽宁 大连 116026）

摘 要：在我国经济发展新常态中，着眼于教育现代化，立足于教育发展实际，实施教育服务供给侧结 构性改革势在必行。目前，教育服务供给存在着供给主体单一、体系障碍、结构不合理和配置不均等问题。 满足人民优质均衡个性化教育需要和经济社会发展人才需求，应该完善供给机制、改革供给体系、优化供给 结构、改变供给方式、补齐供给 “短板” 等。

关键词：教育服务；供给侧；结构性改革；教育现代化 中图分类号： G640 文献标识码： A 文章编号：1674-5485（2017）05-0033-05

习近平总书记2016年5月强调，供给侧结构性 改革重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法 推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和 中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和 灵活性，提高全要素生产率。本文尝试分析教育服 务供给侧结构性问题、提出建设性的策略路径，供 教育服务供给的决策者和实施者参考。

一、教育服务供给侧结构性改革势在必行

教育是开发人力资源这一经济社会发展第一资 源的主要途径，教育现代化是社会主义现代化建设 的重要内容。在适应我国经济发展新常态中，通过 深化教育服务供给侧结构性改革，满足经济社会发 展需求，特别是满足人民多样化教育需求，完成好 教育现代化建设的历史使命，是教育发展的题中应 有之义。

（一）教育服务供给侧结构性改革是服务经济社 会发展的必然要求 我国经济发展已进入新常态，人口红利正逐渐 消失，中国制造业的竞争力降低，是教育服务供给侧结构性改革的经济背景。推动经济结构调整和 产业升级，保持经济中高速增长，必须培育发展新 动能、建设创新型国家，必须通过重视教育来持续 积累人力资本。提高教育供给效率和供给质量，充 分发挥“教育红利”的潜在优势，将人口红利的退场 转化为“人力资本红利”的累积与释放，进而提升全 要素生产率对经济增长的贡献率，维持经济增长保 持中高速的增长水平。同时，我国正经历着历史上 最为广泛而深刻的社会变革，城镇化进程加快，利 益主体更加多元，利益诉求更为多样，教育对促进 社会和谐、进步的作用更加凸显，迫切需要更高质 量、更为公平和多样化、个性化的教育。

（二）教育服务供给侧结构性改革是更好地满足人民教育需求的根本途径

我国教育总体发展水平虽已进入世界中上行 列，但人民的教育需求早已超越了“有学上”的阶段 性目标，正在要求得到公平的教育服务、优质的教 育服务、多样可选择的教育服务和便捷且适切的教 育服务，教育总体发展并未充分、有效地满足人民 的教育需求。现实教育供给“量”的充足不能很好地满足人民对教育“质”的需求，这正是教育服务供 给侧的结构性问题。 “只有深化教育服务供给侧结 构性改革，提高教育质量，扩大有效供给，才能“更 好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的教 育需求。”

（三）教育服务供给侧结构性改革是解决教育自 身问题、实现教育现代化的根本动力

当前，我国教育发展中客观存在着发展不均 衡、结构不合理、质量不高、评价不科学、保障不到 位等诸多的问题，教育的共享度、协调度、优质度、 贡献度、开放度等多个方面距离教育现代化要求还 有不小的差距，但教育发展状况比历史上任何时期 都更接近教育现代化的目标。 “立足现实、着眼未 来，实施教育服务供给侧结构性改革是我国早日实 现教育现代化和有效破解教育领域突出问题的核 心动力。” ［2］

二、教育服务供给侧结构性问题突出

问题导向是马克思主义世界观和方法论的重要 体现，也是中国共产党的优良传统和宝贵经验。坚 持目标导向与问题导向相结合是教育服务供给侧 结构性改革的关键。着眼于教育现代化，教育服务 供给侧结构性问题，突出表现在以下五个方面：

（一）教育服务供给主体单一 长期以来，政府在教育发展中的绝对主导地位 奠定了我国教育事业快速发展的坚实基石，但同 时，各级各类学校遵从行政指令招生办学，多数学 校特色不足，少量基于官方指令和先天垄断形成的 热点学校发展后劲乏力。近年来，民办教育在政府 大力扶持下取得了长足发展，但公办教育供给仍占 据绝大比例，几乎垄断了各学段的高端教育服务供 给，教育供给主体“一公独大”的局面尚未改变。单 一的教育服务供给主体难以满足人民群众不断升 级的个性化教育需求。

（二）教育服务供给体系障碍明显 我国教育服务供给体系存在着同类教育异地流 通障碍、不同类教育横向流通障碍和学历教育与非 学历教育立体流通障碍。一是各地教育管理政策 差异，教育行政部门的行政管制远远多于行政服 务，行政管理缺乏必要的“权责清单”和“负面清 单”，致使不同地域的学生异地入学、转学、报考、升学面临诸多障碍。二是普通教育和职业教育学分 互认、学籍互转体系尚未建立，普通教育与职业教 育之间、同为职业教育的院校之间、专业之间均存 在转换壁垒。三是学历教育与非学历教育之间学 分互认存在障碍，非学历教育仅能促进个人素质、 能力的提升，无法折算计入学历教育之中，终身教 育体系有待完善。这些壁垒让求学者只能被动地 接受，且必须“一条道走到黑”，无法“自由切换”。 同时，教育政策对教育服务供给对象的界定不尽合 理。一是小学入学年龄限定“过死”。小学入学年 龄、新生入学时间等“硬性”规定，漠视了学龄儿童 的出生月份差异和发育成长个体差异，未能满足不 同学生的个性化教育需求。二是义务教育服务供 给对象的户籍限定依然存在。义务教育“以县为 主”的管理体制，在强化了地方政府教育责任和义 务的同时，强化了教育发展的区域差距和教育资源 的地域分割。虽然坚持实施“两为主”的流动人口 入学政策，但教育服务供给对非户籍人口的有限开 放尚不能有效满足人员等经济要素的流动需求，仍 是限制人口自由流动和阻碍城镇化进程的重要因 素。三是中等职业教育对象限定偏颇。中等职业 学校招生对象限定为初中毕业生，年仅15周岁的初 中毕业生尚不能自主确定合理的职业生涯方向和 学习专业，学校和专业的选定只是在无法升入普通 高中的情况下做出的被动、无奈、盲目的选择。实 际上，中等职业教育招生形势持续严峻，正是中等 职业教育服务供给和市民教育需求错位矛盾的集 中显现。

（三）教育服务供给结构不合理 一是教育服务供给空间布局不够合理。基础教 育优质教育服务集中在城镇，高等教育优质资源过 度聚集在东部，中西部严重不足，占全国国土面积 三分之二的13个省区没有教育部直属的重点高等 院校。二是高等教育结构不够合理。学术研究性 大学比例过大，应用型本科不足，导致企业招工难、 大学生就业难的双重矛盾。一方面社会发展、企业 发展日益强烈的应用型高技能人才的需求得不到 满足，另一方面高校毕业生因不能满足产业发展、 企业转型升级的人才需求而难于就业。现实存在 的结构性矛盾，正是社会需要与教育服务供给之间 的脱节，供给侧难以实现对接和平衡，而不是绝对的难。三是教育国际合作办学项目数量不多、影响 力不够，不能很好地满足国际化人才培养需求。近 五年来，我国出国留学人员总数从 2011 年度的 33.97万增加到2015年度的52.37万，低龄留学趋势 日益显现。海外教育消费的快速增长表明，国内教 育服务供给不能满足人民日益增长的高质量教育 消费需求，消费者以“用脚投票”的方式，表达了对 教育国际化服务的渴求。

（四）教育服务供给配置不均

一是教育差距依然显著。教育公平持续推进， 义务教育区域均衡发展成绩显著，在就近免试入学 和学区生指标升学等政策调解下， “择校热”有所降 温，但教育的城乡差距、校际差距没有根本性改变， 市民对教育公平的需求尚未完全实现，优质教育服 务的供给不足和市民的旺盛需求之间的矛盾没有 根本性改变。二是弱势群体子女教育的差异补偿 力度不够。全国义务教育阶段在校生中进城务工 人员随迁子女和农村留守儿童分别为1367.10万人、 2019.24万人，这两个庞大的群体所能获得的教育服 务并不理想，弱势群体子女的教育服务不能满足实 际需求的问题依然显著。毋庸讳言，教育服务的差 异将使不同利益群体趋于固化，尤其是处于社会底 层的人群日趋定型。数量庞大的弱势群体子女与 7017万的农村贫困人口存在交集，弱势群体教育服 务供给能力和差异补偿力度直接影响着社会公平 和全面建成小康社会宏伟目标的实现。

（五）教育服务供给质量有待提升

一是教育服务同质化现象严重。教育服务供给 对市民的个性化教育需求、学生的个体差异重视不 够，个性化教育服务缺乏，教育教学方式未能照顾 学生的个性需求。各学科领域分类教学，学科知识 条块分割有余而融会贯通不足，综合性的学习实践 活动缺乏，忽视了学生的兴趣爱好、创新创业意识 的培养，影响甚至限制了学生优势特长和社会实践 能力的发展，人的全面而有个性发展的需要未能得 到满足。二是教育服务供给质量的评价标准单 一。科学化的教育质量评价标准、保障体系标准尚 未建立，考试升学成绩仍是评价教育质量的单一标 准。现行招生考试制度中的考试时间、考试科目和 评价赋分方法尚未能给予广大学生足够的选择权， 仍需不断改革完善。

三、教育服务供给侧结构性改革策略

紧紧围绕习近平总书记提出的“供给侧结构性 改革”，从教育供给机制、供给体系、供给结构和供 给方式等方面进行结构性改革，补足教育服务供给 短板，提高教育服务供给侧全要素生产率，提高教 育质量［3］，同时满足人民优质均衡、个性化教育服务 需要和经济社会发展人才需求，增强人民教育服务 的获得感。

（一）完善教育服务供给机制

教育服务供给侧结构性改革的关键是建立完善 合理、高效的供给机制，建立政府、市场主体和非营 利机构的多元化供给体系。统筹公办学校、民办学 校、民办非企业组织和企业等各方面教育资源，形 成教育服务供给“统一战线”，满足人民对教育公共 服务的多样化、个性化需求。一要巩固政府的教育 服务供给主体地位。强化政府在教育服务供给中 的责任和义务，确保教育事业发展的“三个优先”和 教育经费“三个增长”落到实处，确保教育基本公共 服务供给的全面、及时、均等到位。二是建立教育 服务的市场供给机制，合理运用市场机制来配置教 育资源，引入竞争机制推动优质教育公共服务的增 加，尊重消费者的选择权益，满足个性化优质教育 需求。建立市场供给机制的要点有三：第一，简政 放权、放宽准入，即打破“政府办学”的行政垄断，放 宽民办学校准入条件，降低“制度性交易成本”，以 高效的制度供给和开放的市场空间，支持鼓励民办 学校发展，促进教育供给的合理竞争；第二，分类管 理、差异扶持，即加快民办学校营利性和非营利性 分类改革，实施差异扶持政策，加大对非营利性的 优质民办学校扶持力度，鼓励和引导民办教育提供 有效的中高端教育优质服务供给，激发民办教育活 力；第三，创新政府和非政府组织的合作方式，推进 办学体制创新，探索委托管理、购买服务和PPP模式 （公共私营合作制）等办学体制改革，实现计划配置 机制与市场供给机制的优势结合，进而满足不断升 级的教育需求。

（二）改革教育服务供给体系

适时调整教育行政决策是完善教育服务供给体 系的主要手段。 “要立足对生命个体差异的尊重，研 究放宽小学入学年龄的硬性限制，探索将每学年两学期制改为三学期制，将每学年秋季新生入学制改 为春秋两季均可入学，方便学生灵活选择入学时 间。” ［4］实施教育学分制改革，贯通学段界限，推动学 分累计，建立普教与职教互通、特教与普教互融、学 历教育与非学历教育互补、各学段教育有机衔接的 立体交互体系。改革学籍转换政策，将学籍转换纳 入教育行政“权利清单”以提高行政服务效能。

（三）优化教育服务供给结构

缩小中职招生规模，强化中高职衔接，顺应学生 对高等职业教育的需要和经济社会发展对高技能 人才需求。优化国家高等教育发展的宏观布局，重 点扶持中西部高校发展，改变高等教育资源过度集 中、东部过强西部偏弱的局面。推动地方高校根据 国家的经济结构、产业结构升级需要和自身科研能 力、学术水平，按照科研型和应用型两大类对学科、 专业进行科学定位、分类施策、定向发展，支持、鼓 励高校应用型专业发展。落实“钱随人走”的教育 经费保证政策，顺应城市化过程中人口自由流动的 历史趋势，灵活满足迁移人口的教育需求。加大国 际课程引进力度，鼓励“不出国的留学”，提供立足 国内、面向国际的高品质国际化教育服务，满足人 民的国际化教育需求。

（四）改变教育服务供给方式

一要树立教育服务观念。推动政府教育管理职 能转变，强化服务意识，决策和施策全过程中始终 以学生为中心，积极回应学校办学需求和学生发展 需求，从学校反映最多、师生愿望最迫切的事做起， 为学校、教师和学生提供优质高效服务。 “引导学校 更新教育理念，由‘教育管理学生’向‘培养服务学 生’转变，努力为既是教育培养对象又是教育服务 消费者的广大学生提供高质量的教育服务。” ［5］二要 丰富教育资源的供给。强化教育系统内部协同，推 广教育区域集团化办学，消除学段间、学校间的固 有界限，集合区域内优质课程资源，为学区内所有 孩子提供“菜单式”课程，形成丰富、多元、可选择的 教育服务供给，实施“走班制”教学，赋予学校和学 生更多课程实施和消费的选择权。跨越多种边界 广泛开发利用社会性教育资源，为学生成长提供更 多的拓展资源和社会实践机会，形成真正意义的社 会大课堂，兑现学生自我完善和自主发展的权利， 满足每一个学生的个性成长需求。

（五）补齐教育服务供给“短板”

政府需要进一步强化均等教育公共服务的供给 义务，优化教育公共资源配置，加大对革命老区、民 族地区、边远地区、贫困地区基础教育的投入力度， 加大教育的财力、师资投入向经济落后地区、向农 村、向低收入群体倾斜的力度，运用教育政策向经 济落后地区、农村地区、低收入社区提供优质教育 公共服务。 “加快学前教育普及普惠发展，推进义务 教育优质均衡发展，科学调整高校招生计划向中西 部倾斜、农村倾斜，确保招生能力增量全部用于中 西部地区，增加弱势群体子女的入学机会，推进教 育公平，阻断贫困代际传递。” ［6］推进教育精准脱贫， 完善城乡家庭经济困难学生资助体系，建立留守儿 童、残疾儿童、少数民族困难家庭儿童的关爱体系， 保障每个受教育者都能享有更加优质的教育，让每 一个孩子都对自己有信心、对未来有希望，实现每 个学生全面而有个性的发展。

（六）提升教育服务供给质量

坚持“立德树人”，践行德育为先、能力为重、全 面发展、人人成才的教育理念，全面深入实施素质 教育。坚持“以人为本”，把学生始终放到教育工作 的正中央，以满足学生多元需求出发，全面升级教 育教学管理，消除学科封闭障碍，努力提高学生的 综合素养，促进学生在某个领域得到深化发展。加 大财政投入，加快标准化学校建设，控制学校办学 规模和班额，创造“小班化”教学条件，努力为每个 学生提供个性化精准教育服务。改变课堂情景，营 造民主开放的教学氛围，培养学生敢表达、能表达、 会表达，创设学生想象空间，赋予学生更多探究、质 疑和创新的权利，更加关注学生的行为习惯、思维 方式和实际获得。改革考试评价制度，建立面向学 生核心素养的科学评价体系和评价手段。选拔性 考试更加注重考查学生长期的学习积累和生活积 累，实施科目可选择、赋分可选择、题目可选择、答 案开放性的考试评价方式。

（七）提高教育服务供给侧的全要素生产率

一要创新教育治理方式。创新教育治理方式、 提升教育治理水平，是保障教育服务供给侧结构性 改革顺利进行的首要条件。政府需要继续简政放 权，确定权力清单、责任清单、服务清单和交易市场 负面清单，合理划定政府权责界限，简化行政审批流程，规范审批行为，方便群众办事和学校办学。 加快建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与 的现代学校制度，完善学校法人治理结构及其权利 界限和运行规则，进一步落实学校办学自主权，激 发学校办学活力。制定教育质量标准，建立健全多 元的教育评价体系，实施人大监督、政府督导、政协 民主监督、第三方评估与社会评价相结合的教育评 价机制。二要提升教师队伍职业素养。充足、优秀 的师资保障是教育服务供给升级的核心要素。一 是丰富教师队伍构成。改革教育人力资源引进途 径，将教师招聘对象由单纯的师范类院校毕业生转 变为面向综合性大学毕业生全面开放，积极引进各 领域优秀人才作为兼职教师加入教师队伍，实现专 职教师和文艺名家、体坛名人、能工巧匠等兼职教 师的协同育人。二是转变教育工作者思路。所有 干部教师对于自身职业角色和职业价值的定位应 从“学校人”转变为“系统人”，用“系统人”的思维主 动承担起“边界职责”，拥有更开阔的胸怀、更开放 的教育思想培养学生，为社会培养更多的有用之 才。三是建立师资奖惩淘汰机制。将教师从业资 格的终身制转变为限期制，依法建立清晰完善、富 有操作性的教师奖惩淘汰规则，提高教师社会地 位，持续提升教育工作者的优良素质，梳理教师队 伍的良好形象。三要提升教育信息化应用水平。 教育信息化既可以提高教育服务供给效率，又可以 大大降低教育成本。 “加快教育信息化建设，充分利 用互联网平台开展学生学情调查，记录学生个性爱好和学习痕迹，以教育大数据的分析研判，为学生 提供精细化诊断、精准化定位、精准推送教育资源 和在线教育服务，支撑教育教学和管理决策，提升 学校的治理水平和教师的教学评价能力。” ［7］完善教 育网络应用平台，汇聚整合“线上线下”教育优质资 源，建立数字化教育资源共建共享机制，为学生在 线诊断、在线答疑、在线辅导，以充足、便捷的服务 供给兑现学生自主选择权，实现教育服务供给有效 率的提升。

参考文献：

［1］邱连波. 当前教育重在供给侧改革［J］ . 民 主，2016，（4）：60-60.

［2］姜朝晖. 以供给侧改革引领高等教育发展 ［J］ .重庆高教研究，2016， 4 （1）：123－127．

［3］余闯.教育改革也要供给侧发力——访全国 政协常委、民进中央副主席朱永新［N］ . 中国教育 报，2016-03-03.

［4］李奕. 以供给侧结构性改革深化首都教育 领域综合改革［J］ .中小学信息技术教育，2016，（1）： 9-12.

［5］李佐军. 供给侧改革七方面三十六大对策 ［N］ .上海证券报，2015-12-15.

［6］王瑾.共享发展：让群众有更多的获得感［J］ . 当代世界与社会主义（双月刊），2016，（2）：37-43．

［7］刘云生.供给侧结构性改革：教育怎么办？ ［J］ .教育发展研究，2016，（3）： 1-7．

（来源：现代教育管理·2017年第5期）